刘逸星

前言

全球化经济浪潮驱使着国家、政府等主体主导性地介入国际经济规则的订立与实施;左翼经济思潮推动着很多国家选择了介于资本主义和社会主义之间的“第三条道路”;新加坡、中国经济的成功范例都重新诠释了东方儒家价值观的“威权家长制”经济发展模式;凯恩斯经济理论的盛行和实践,进一步地让政府力量积极地深嵌经济领域。以上四股发展趋势和社会变迁都在很大程度上影响着经济与宪政关系的理论与实践,或是这种趋势更加让人们确信宪政与经济活动相互影响的重要性。

印度宪政立国至今已六十多年,尽管其落后现状、腐败乱象、民生不济都使其民主宪政的体制被广为诟病,但如果将其与近代民主转型的国家进行对比,以理性的态度进行分析,并观察印度的“民主选举、政党轮替、三权分立、违宪审查、新闻自由、基本权保障”等宪政评判要素的历史脉络和运作现状,均足以认定印度是个较为成功的现代宪政国度。

当下,印度正处于改革开放和与国际接轨的社会转型时期,政府在这一历史进程中自然扮演着极其重要的积极主导作用。因此,分析思考印度的经济走向,印度的宪政问题显然是不可忽略的,或换言之,印度的宪政对印度未来的经济走向将产生决定性的影响。

本文将以经济影响的面向,从印度宪法的成文历史脉络、宪法的实施习惯、宪法的纷争解决等角度加以分析。由于印度的政治家和社会精英在国际舞台上不断地声称或鼓吹“印度是最大的民主国家”,由此也误导了经济界人士总是习惯性地从积极的面向看待印度宪政。本文出于立意不同的需要,将侧重于对经济负面影响的面向分析印度宪政。

一、“统一大业”还在路上;

绝大多数的经济学者或企业家看好印度的经济未来,基本都是建立在“印度是个中央政府集权的单一制国家、印度有全国整体性的大市场”的前提条件上进行预测分析。以文意解释的方式来详读印度这部十多万字的世界最长的成文宪法,确实难以明确界定印度是“联邦国家、邦联国家还是单一制国家”。也许只能从印度的建国历史轨迹中寻找端倪。首先,印度的特殊性在于印度的建国民族领袖不是先取得政权后再拟就宪法,而是在英国政府主导下与印度的民族精英用两年半的时间“和平协商”共同拟就宪法,通过议会程序建国。在当时,印度并非一个统一国家,却是由 562 个王侯土邦和 11 个省组成的“松散联盟”。英国人虽然相继制定了《 1858 年印度政府法》、《 1935 年印度政府法》和《 1947 年印度独立法》,但这些法律法规的立意内容和具体实施基本都是遵循维多利亚女王的指示-“在印度的统治,不要破坏当地风俗、习惯和信仰,要做印度的管家”,对各土邦和省“分而治之”。同时,又由于新宪法的很多条文都是复制于《 1935 年的印度政府法》。所以,印度的宪法在建国之初,在“萧规曹随”的社会大背景下就留下了“维持联盟”、“统一艰难”的硬伤。例如,印巴分治时,面积最大的海德拉巴土邦的穆斯林君主其尼扎姆并未选择加入印度,虽是在国大党决定先军事占领的“技术性”压力下,但毕竟是通过民主表决程序进行合并,类似这样的邦自然承袭其历史轨迹与习惯,保留其大量的“分治或自治”的权力。从印度宪法规定的中央政府保留 90 多项立法权,地方议会独享 60 多项立法权,中央与地方共享 40 多项立法权,便可得知印度中央与地方分权分治的程度有多大。

在这样的历史背景下,宪法自然赋予了印度各邦大量的立法权、警察权、行政权、财税权等分治或自治的权力,尤其是众多地方政党高举“联邦主义”的大旗,导致了长期以来中央式微、地方做大的趋势。例如,对于重罪的规定,绝大多数的联邦国家基本是标准的、统一的,而印度各邦的《刑法》对屠牛、饮酒是否入罪的规定却截然不同,对于如何入罪、什么标准、什么要素、怎么量刑更是千差万别;各邦的《税法》让印度的商品在各邦之间贸易流通,就必须如过外国海关一样繁琐地课以“入市税”。纵使像“统一税制”这种利国利邦利民的事,也需要几任内阁用几十年的时间来多方游说才得以立法通过;印度的土地改革是建国以来最重大的国家政策,虽历经了计划经济高度集权和尼赫鲁父女的政治权威体系下的几十年的努力,但各邦《土地法》对土地性质、权属年限、获得条件等方面都存在千差万别的规定。

也许人们会认为美国宪法的联邦体制也赋予了地方很大的自治权,但印度的“统一艰难”更体现在法律之外的语言、教育、宗教、政党等“民族共识”的重要因素。虽全国通行的官方语言是英语、印地语,但仅有不到 15% 的人掌握英语、不到 35% 的人使用印地语,尤其是各邦普遍保留并习惯使用着 25 种地方官方语言,让最基本的现代人际交流都显得那么支离破碎;教育上,全国并没有统一教材也极少可以有效覆盖全国的文化或意识形态机构;宗教上,虽然有 80% 的民众是印度教,但该宗教的万物有灵的多神论和现实中的多派别,让其远逊于美国基督文化和中国儒家思想的统一性,正如上述的屠牛、饮酒入罪缘于印度教教义,但却各地迥异;中国的一党执政效力贯穿到村级基层、美国两党轮流执政的影响力也可遍布各个街区,然而印度却有着一千多个地方政党,在近 30 年内没有任何一个政党获得国会过半的席位,也没有获得过半的邦地方议会的支持,并且多数的地方议会均被地方政党长期掌控着,如西孟加拉邦由印度共产党牢固执政长达 30 多年。

在经济全球化和区域化的今天,欧盟的紧密合作、东盟的协调发展等事例都在强调着一个国度或一个市场的统一性对经济发展有多重要。上述印度在宪政层面存在的“统一艰难”的硬伤与现实,足以让人们审慎思考、分析判断以下经济面向:

对印度统一市场的正确理解,切不可想当然地认为“落户某个邦,就占领或可贯通印度的全国市场”。因为印度的这种宪政性的分治,不仅是表现在政治架构层面,而且必然形成商业中习惯性的“市场分裂”。以我们律师业为例,中国 30 万不到的律师,却有上百家全国性的律师事务所;印度 150 万律师,却没有一家布局过半数邦的全国性律师事务所。印度法律并没有限制律师事务所在全国发展网点,只是因为其经济市场的历史性和习惯性的分裂折射在律师业上,其它代理商等服务业也大体如此。

对印度中央经济政策尤其是对外改革开放政策的解读,不应只遵循文本形式上的简单理解或以国际标准加以习惯性的常识判断,应密切审视这些政策在现实中的执行力与落地状况。莫迪被媒体讥讽为“口号总理”并非空穴来风,也非莫迪操守不力,而是在这样的宪政体制下,印度中央经济政策在全国的推行,必然存在原则、时间、力度上的阻力与折损。自 90 年代改革开放以来,印度中央政府已批准 200 个经济特区,但真正落地实施运作的才 70 个左右。

社会流动性是考察一个国度经济发展潜力的重要因素,尤其是在效率就是生命的现代竞争经济模式下。物流、信息流、资金流和人力资源的流动性都必然直接影响着投资成本和发展效率。印度基础设施之所以落后,很大程度上归咎于其“统一性”的缺乏,中央政府没有足够的权力协调或限制地方的“各自为政”。例如, 2016 年 9 月,班加罗尔的暴动起因是卡纳塔卡邦与塔米尔那邦持续了近一个世纪以来的水源争端。对于这类直接影响印度国际形象和招商效果的暴力事件,莫迪却只是无能为力地在推特上发文呼吁各方“和平解决问题”。语言、文化、教材的地方性,也必然形成了人力资源的“非通用性”,从而禁锢了人才、知识产权、无形资产的合理流动。比如,一个连锁经营的企业根据英文或印地语设计商标、创意广告,但对于绝大多数地方而言却无法达意风行。当你打开印度电视,发现有几百个不同语言的频道时,就能理解在印度的全国市场中流通有多艰难。

在国际投资环境的评估系数中,除了对法律环境的统一性较为看重之外,商业习惯规则的统一也较为倚重。例如,由美国商会制定的一系列《商事统一规则》,对于美国全国性商业活动和国际投资贸易都起到至关重要的促进作用。印度政治家常以“印度是法治国家”引以为傲,但为了遵循英国殖民时期延续下来“属人主义”的法律习惯,印度至今无法制定出一部类似中国于 1986 年颁布的较为现代和完善的《民法总则》。印度的宪法对公民结社自由的保障程度毫不逊色于西方发达的民主国家,但由于印度政府行政能力薄弱或不健全,印度这些与经济相关的行业协会或工会对市场游戏规则和行业标准几乎有着决定生死的影响力。例如,根据 2004 年的统计数据,印度有六万多家的工会,纵使经改革,能在四个邦以上有分支的全国性工会就有印度工人协会(BMS)、全国工大(INTUC)、印度工会中心(CITU)等政见相左、理念对立的五家,同时又由于各种中央和地方的不同政治力量把控或影响着不同的工会。于是“何为合理罢工诉求”,在印度则很难形成一个全国性的统一评判标准或行业共识。所以,无论是投资印度的专家还是印度的法律人,对于印度全国的“用工稳定性”问题都无法提供较为统一的答案。

综上,也许可粗略认为由于印度宪政上的统一性功能薄弱,势必影响当下印度经济的有效发展,但综观印度从 1861 年的《印度参事法》缘起而走过的百年宪政史,或正是由于充分保障了地方的自治权、多元性和包容性,才有效地保持了印度这个民族形式上的统一。抑或,正如我在《印度的道路自信》一文中所阐述的“这些宪政上的地方自治性、多元性和包容性,从长远而言将是印度赶超中国的强大潜力”。(待续)

内容预告

二、行政治权的不完整与封建性（治理效率与脏乱差）

三、畸形的“三权分立”与形式民主（社会共识与秩序）

四、土地正义与分配公平（可持续发展的永远的痛）

五、治国原则的超前与滞后（精英与平民的掐架）

六、经济左与政治右（道路选择与民族自负）

作者简介

刘逸星律师，澜亭律师事务所管理委员会主任，原上海大成律师事务所主任，Landing Law Offices 高级顾问，上海东盟法律研究中心研究员，上海仲裁委员会仲裁员，北京大学本科，英国考文垂大学硕士，台湾大学博士生，拥有20多年的执业经验。刘逸星律师在公司治理、房地产、银行金融与资本市场、海外投资、重大争议解决等方面具有丰富的实践经验。