《印度总理莫迪废除旧币的违宪性》

刘逸星

11月8日,印度总理莫迪突然间全国性的宣布,面值为500和1000元的旧货币立即停止使用,除了个别在医院和道路交通紧急使用之外,对于民众原持有的旧的货币,允许每人每天到银行网点兑换4000卢比的新货币,也即每个人允许兑换400元人民币用于生活急需之用。对其他大量的货币只能存入银行,但是,该行政法令规定,当以大量货币存入银行时必须提供足够的证据,加以证明所持有的货币是合法的,否则政府有权视同这些货币是黑金或者是腐败交易而来的,予以没收或课以40%的所得税。莫迪总理在颁布这一项行政法令的同时,向全国人民说明了他的目的是为了遏制猖獗的黑金交易和极其严重的腐败现象。该法令颁布至今十多天来,每一个银行网点都排有一公里乃至两公里的长龙在进行货币的兑换,全国上下,贸易问题、生活秩序都受到了极大的扰乱,很多贸易几乎处于停滞状态,民众兑换到手的仅仅是少量的货币,根本难以应付生活急需之用。尤其是政府发行新货币的供应量跟不上,有的地方一天只能兑换2000卢比的货币,由此以来也导致了全国上下不同程度的骚乱,据不完全统计,至今已有将近47位民众因为直接或者其他间接诱因而导致自杀或者因此关联的死亡。

如果仅仅是社会秩序,如果仅仅是生活便利,也许是短暂的,但就这项法令而言,民愤很大的原因是因为很多社会民众长时间以来或是几十年以来,所获得的财富都是以现金进行储存,因为印度有将近一半左右的民众是没有身份证明或没有办理身份证明的,有三分之二的民众没有开立银行账户,他们大多数是持有现金的方式进行储蓄,这样以来,这项法令生效后,就意味着这些无辜民众手头上所持有的大量货币无法证明其合法性,而导致财产贬损。对于大量小额贸易的企业、中小企业而言,也是以现金交易为主。这样一来,全国上下意味着将有大量民众的财产因为这项法令而受到贬损或者消失。

我们现在从法律的角度来看待这个事件。无辜民众的合法财产被政府的一项法令而导致损失,在一个文明社会中或者一个法治的现代社会中,应当有合法的救济途径。在11月8日该法令颁布的当天,我对印度一些媒体和学者专家表示这项法令一定是违宪的,我也相信印度的律师一定会提起公益性的诉讼,通过司法审查的方式来宣示或判令莫迪政府的这项法令是违宪的。果不其然,在这十天内,全国上下有将近七八起的律师起诉到地方的高等法院,要求高等法院宣布莫迪政府的这项法规违宪,到目前为止,这项案件仍在审查中。到底莫迪政府的这项规定是否违宪,我个人认为是违宪的,首先在印度这样的一个社会和宪政架构下,独立的司法是否足以来处理或者说足以来救济这些民众的损失,印度的宪政属于现代宪政,它也是三权分立,但是印度的司法相比较于美国或者其他民主宪政国家,它的司法权更加权威和独立。在历史传统上,它对总理当选的有效与否,对政府出台的一些法令和法规的违宪性审查,在这一两百年来,或者说在新政府成立之后,即新宪法颁布后五十多年来,已经做出了一千多项的违宪审查判决。我个人认为,在印度的宪政架构下,由于它司法权的独立和权威,足以来救济或者说捍卫民众对于这项法令导致的财产损失的权利,就这项法令起诉到高等法院之后,目前高等法院和最高法院的法官对此提出了自己的观点,认为莫迪政府是出于对公共利益的考虑,莫迪政府的这项政策是为了国家经济更好的发展,所以一大部分的民众以及法学家认为这项法令是不违宪的。但我认为这种理解是违背现代法治的精神的,我不否认纵使莫迪是为了遏制黑金和腐败交易,纵使莫迪是为了国家的经济更好的发展,但是,只要这项法令违背宪法原则,违背人权原则和法治原则,它都会导致无效和违宪。我们不能为了国家或者多数人的利益而损害个别或者少数人的合法权益,在宪政架构下之所以存在着违宪审查,之所以要有独立的宪法法院(最高法院),其目的就是在于杜绝多数人的表决结果,或者此类为了多数人利益而损害少数人的合法权益。就这个事件而言,肯定是损害了少数人的合法权益,我认为,至少在程序和实体上,有六点是违宪的,根据宪法违宪审查的原则,这六点中只要违背一点,就会导致无效:

1.该项法令违背了信赖保护原则。旧的货币在流通的过程中,社会民众对其有一个基本的生活常识判断,即在一个和平的年代,政府不可能突然废止正在流通的一些货币,信赖保护原则也要求任何一个现代政府,对事件的惩处或执法的幅度应该有一定的联系性,或者说尺度对于民众而言不会突然变高或变低。印度在政府在以往的几十年中对大量现金交易或对民众持有大量现金认为都是合法的,但突然之间政府规定民众持有现金要证明合法性,这意味着政府在突然之间,一下子严格了执法的尺度,这就违背了行政法上的信赖保护原则,也就是说政府让社会民众一直认为政府之前的行为都是以这样的尺度来进行的,但突然间尺度发生了变化,也就违背了宪法上的信赖保护原则,是违宪的。

2.该项法令违背了法律保留原则,莫迪政府是通过财政部下属的经济事务部来颁布这项法令的,现代法治国家对于公民或者人民的生命健康,财产权的限制,必须要通过国会的法令,而不能以行政命令的方式,或者行政法规的方式,来进行贬损民众财产的行为,或者对民众的人身自由进行的限制。当然也有个别国家允许国会授权政府来做相应的一些规定,但现代意义的国家基本不允许行政机关作出这类规定,那么久停止这些货币的流通,或者要求民众提供足够的证据证明原持有的货币的合法性,这项规定直接涉及到老百姓财产的贬损问题,无论是从法理上,还是现代立法的规则上,都应当属于国会立法的范畴,绝不可能是属于政府机关或者行政法规就可以规定的,所以在这一点上我认为莫迪政府的财政部,或者不要说财政部下属的经济事务部,即便是财政部,乃至莫迪的内阁,都没有权利做出这种对老百姓财产有所贬损的行政法规,这项行政法规也会导致无效。

3.该项法令违背了法不溯及既往的原则。因为这项法规规定老百姓在这项法令颁布之前持有的货币有可能导致违法,或者说规定了老百姓要证明在法规颁布之前的行为是否合法、证明资金的来源,这就意味着这项法令溯及的既往,政府今天颁布了法令要让老百姓来证明法令颁布之前的行为是否合法,这就违背了法不溯及既往的原则。

4.该项法令有意让老百姓自证其罪。老百姓本来在几十年内积蓄的大量的合法货币财产,政府现在要让老百姓自己来证明这些持有财产的合法性,这就类似于自证其罪,因为除了法律已有的限制性规定,比如讲公务人员有义务证明其财产的合法来源,否则政府才有权退订金额财产来历不明的罪名。但莫迪政府今天的行为要求普通的老百姓也来证明自己财产的合法来源,即自证其罪,如果老百姓无法证明,政府或行政机关就有权课以所得税或直接没收,这就类似于作了有罪推定。在一个现代文明社会是不得作有罪推定的,不得让老百姓自证其罪,除非政府机关拿出足够的证据证明这一些百姓、民众乃至权贵高官所持有的货币是非法的,除此之外,也不能采取推定的方式,采取没收或者课以重税。

5.该项法令违背了必要性原则。从必要性原则来判断,莫迪政府一再向媒体和社会宣称,之所以出台这项政策就是为了遏制黑金交易和腐败现象,但我们知道,在任何一个现代社会,如果政府要遏制此类行为,无非是采取制度建设和加大监管力度等措施,但从来没有一个国家或一个法学人士认为遏制黑金交易或者腐败现象跟货币的流通有何种相关。货币在一定意义上只不过是一种交易工具,一个没有货币的社会用金块、金条仍然可以产生很多的黑金交易以及腐败现象,所以莫迪政府的这一说辞其实是很滑稽的,是违背基本逻辑的。你不能因为遏制黑金交易和腐败现象而没收所有的黄金,这是一个方面。另一方面,这一说辞本身的逻辑推演更加荒谬,你没收废止了500面值的旧的货币,推行出来的是2000面值的新的货币,这意味着如果说因为大额货币会导致黑金交易和腐败现象的产生,那么四倍大的新货币也就意味着四倍加速了黑金交易和腐败现象的产生,所以说莫迪的这一理由显然违背了基本的逻辑。再者,我们考察整个印度社会,黑金交易也好,腐败现象也好,以社会民众的生活中,中小企业、商业贸易中现金的使用率,它的比例是非常小的,也许只占百分之五、百分之十,但你不能为了遏制这百分之五、百分之十的假想出的黑金交易和腐败现象,就去扼杀了剩余的正常生活便利的现金使用和现金交易。所以从一上来看,它就违背了必要性原则,也即这条行政规定没有法律意义上的必要性。

6.该项法令违背了比例原则。所谓的比例原则就是任何一项行政决定或者法规的出台,你所追求的目的与所导致的社会成本要有一个合理的比例,不能为了去追求那些不确定或者很小的行政目的,或者执政目的而损害了很大比例的社会成本。我们从莫迪政府至今向社会说明的情况加以生活判断和经济判断,我认为为了遏制黑金交易和腐败现象,这样的一个立法或行政目的,已导致整个社会民众利益的损害,或者整个社会秩序的破坏,完全违背了比例原则。

综上,以上六点中,无论违背了哪一点,都会导致整个行政法法规的违宪性,就整个事件而言,我个人认为莫迪政府的行为目的并不在于对外所宣称的遏制黑金交易,或者遏制腐败现象,目的更可能在于通过发行2000元面值的大面额货币,来拉动整个国家币值的贬值,从而带动整个经济的增长。我们知道,当今现代国家,大国与大国在国际贸易的过程中,金融之战是最严谨的,任何一个国家货币的贬值,都会导致其他国家经济利益的损失,也会致使在国际贸易中贬值的国家位于上风,这也就是为什么特朗普在竞选过程中一再提中国政府货币贬值力度的问题。莫迪是一个很有智慧的政治家,他想通过暗度陈仓的方式或转移焦点的方式,通过发行2000元面值的货币,来顺利的提升国家的经济竞争力,只不过是以遏制黑金和腐败现象为借口来平息民众对于货币贬值引起的通货膨胀而带来的社会动荡,以及衍生的对政府的反抗和示威游行。第二个方面,莫迪政府很可能想推动整个国家的金融进步,因为我前面提到,印度整个社会中近一半的民众都没有身份证,并且大多数的民众都没有银行账户,通过废止货币,并要求将货币存入银行的这样一个行为,会导致社会民众在短时间内大量开立银行账户或使用互联网金融工具,这样一来很可能对国家金融体系的改革以及社会的管控带来很大的促进作用。

无论如何,在印度这个社会,在其在野党和执政党之间,对立架构和政党轮替的这样一个民主宪政社会,就这一事件而言,将会引发什么样的社会动荡,或者导致整个政治斗争会引向什么样的方向,还有待于观察。但总体而言,从法律的角度来判断,这一行为一定是违宪的,一定是不符合印度社会对现代法治社会的一个起码的追求。

谢谢!

作者简介

刘逸星律师，澜亭律师事务所管理委员会主任，原上海大成律师事务所主任，Landing Law Offices 高级顾问，上海东盟法律研究中心研究员，上海仲裁委员会仲裁员，北京大学本科，英国考文垂大学硕士，台湾大学博士生，拥有20多年的执业经验。刘逸星律师在公司治理、房地产、银行金融与资本市场、海外投资、重大争议解决等方面具有丰富的实践经验。